党的十八届三中全会明确提出要加快生态文明制度体系建设，用制度来保护生态环境。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《水污染防治行动计划》（国发[]17号）均提出，要健全跨部门、区域、流域水环境保护议事协调机制。面对这些新挑战和新要求，当前的水资源保护与水污染防治工作机制难以完全适应。亟需创新水资源管理制度，强化顶层设计，建立内容完整、方式高效的协作机制，实现水资源保护与水污染防治全过程无缝衔接管理。
一我国水资源保护与水污染防治工作面临的严峻形势
（一）地表水和地下水水质恶化状况严重，制约水资源的战略支撑能力
年全国个评价水功能区中，满足水域功能目标的仅为49.4%；全国个地下水环境质量监测点中，水质呈优良、良好和较好的监测点所占比例仅为40.4%。近年来，我国持续加大水资源保护与水污染防治工作力度，但水环境恶化趋势还没有得到根本扭转，局部地区水质性缺水日趋严重，这进一步加剧了水资源供需矛盾。
（二）饮用水源地环境污染加剧，威胁城乡居民饮水安全
年《全国水资源公报》显示，集中式饮用水水源地中全年水质合格率在80%及以上的占比仅71.8%。不容乐观的饮用水源地水质形势，降低了城乡居民饮水安全保障程度。
（三）突发水污染事件频发，严重干扰群众正常生产生活
突发水污染事件给当地和下游群众的生产生活造成极大危害，产生严重经济损失。特别是随着城镇化建设不断推进，突发水污染事件影响面不断扩大，造成的危害呈加重趋势。
二水资源保护与水污染防治管理中存在的突出问题
（一）管理目标不统一
《水污染防治法》规定国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。水利部门水资源保护管理的目标是基于水功能区划，根据水域纳污能力核定入河湖污染物排放总量，并“自下而上”建立目标倒逼机制，确定各排污单位的排污强度和总量目标，是一种以防为主、着眼于未来水资源保护的管理思路。环境保护部门水污染防治管理的目标是根据我国污染物排放现状，结合节能减排目标确定区域污染物减排目标，进而核定入河湖污染物排放总量，并“自上而下”建立目标责任机制，确定各排污单位的排污强度和总量目标，是一种以治为主、立足于过去污染物排放的管理思路。不同管理主体的管理目标及其运行机制存在很大差异，造成管理实践中对入河湖排污总量指标和排污单位的排污指标核定存在较大分歧，阻碍了各项防治措施的协调推进。
（二）管理标准和规范不兼容
水利、环境保护和国土资源部门在水资源保护与水污染防治工作的不同领域都建立起较为完整、系统的技术规范和标准体系。水利部门重在地表地下水资源分类分级、质量调查评价和水质分析；环境保护部门重在地表水环境和污水监测、水污染源监测和水质测定；国土资源部门重在地下水的质量监测和资源调查评价。一方面，水体监测指标存在差异。不同管理部门的技术标准在指标的数量、种类方面存在差异。另一方面，同一指标的测定方法和操作规程存在差异。不同技术标准下，水样的采集、保存、处理、测定方法也不同。这两方面的差异造成不同管理主体针对同一水域或水体的监测数据难以进行平行比较，不仅影响数据的权威性和可靠性，更给数据共享和融合带来障碍。
（三）管理体系缺乏统筹联动
一是在水质监测体系建设方面。水利部门建设有全国水质监测网络、全国地表水和地下水监测网络。环境保护部门建设有国家地表水环境监测网。不同监测体系在站点布局、监测内容和监测频率上缺乏统一规划和协作配合，造成了人力、资金、设施设备资源的浪费。二是在流域和区域管理机构的协作方面。流域水资源管理机构和区域环境保护督查中心作为国务院水行政主管部门和环境保护主管部门的派出机构，分别负责辖区内的水行政管理职责和区域环境执法督查工作。目前，两类管理机构在涉水污染领域缺乏有效协作、联动，难以从流域（区域）层面对水资源保护与水污染防治工作进行顶层设计和统筹推进。三是在水环境行政执法方面。水体污染各环节的监管主体、执法主体、执法对象、执法内容不同，执法过程缺乏衔接、协作，造成执法成效有限，违法排污行为屡禁不止。
（四）管理环节衔接不顺畅
一是在地表水资源保护中，水域限排总量意见的提出、水污染源头控制、入河排污口监督管理和污染水体治理由水利、环境保护部门分头管理，各部门的规划、部署、监督和执法等衔接不够。二是在地下水资源保护中，污染物排放、地下水质监测、地下水污染治理等由环境保护、国土资源、水利部门分头管理，各部门的规划、部署、监督和执法等衔接不够。三是在突发水污染事故的调查评估和应急处理方面，水污染事故信息的通报、水质监测数据的共享、水体污染带扩散的实时监控、应急预案、治污措施等衔接不够。
（五）管理内容存在交叉
一是在饮用水源地保护方面。水利部门指导饮用水水源保护工作，编制了《全国城市饮用水水源地饮水安全保障规划》，公布了全国重要饮用水水源地名录，并开展水源地安全保障达标建设；环境保护部门监督管理饮用水水源地环境保护工作，编制了《全国城市饮用水水源地环境保护规划（-年）》，开展了水源地环境评估，强化了水源地保护的社会监督。两个部门在水源地保护中存在事权划分不清晰，工作内容有交叉，协调和配合不足。二是在地下水资源保护方面。环保部门编制了《全国地下水污染防治规划（-年）》，着力构建以防为主的地下水污染防治体系；水利部门正在编制《全国地下水利用与保护规划》，着力加强地下水资源的开发利用控制管理，实施地下水限采和压采政策。两部门在规划内容上存在交叉，在措施部署上沟通、协作不够，治理措施综合性较弱。
三建立水资源保护与水污染防治工作协作机制需解决的关键问题
（一）协作的内容
1、入河湖污染物排放总量控制。应强化水域限制排污总量意见对入河湖排污管理的约束效力，逐步实现水利部门和环境保护部门在入河湖排污总量控制上的意见统一。水行政主管部门根据流域水体总量核定其纳污能力，结合流域特点分解到各省，并向环境保护部门提出水域限制排污总量意见。环境保护部门根据水域限制排污总量意见，结合区域节能减排目标要求，制定年度入河湖污染物排放强度和总量控制目标，并逐级分解到各排污控制单元，实施“分区、分级、分类”的污染控制管理。
2、水体监测的规范化管理。在监测标准规范上，通过修订行业标准和相关规范，逐步实现水利、环境保护和国土资源不同部门水质指标检验方法、操作规范等的统一，争取行业标准向国家标准升级。在污染物监测管理上，加快不同环节排污监测的同步化进程，逐步实现污染物的生产、排放、入河湖和治理全过程监测。环境保护和水利部门应加快入河排污口监测和污染源排污监测的同步化和统一化，逐步实现入河湖污染物排放的强度和总量同步监测。
3、水体监测体系建设和水环境联合执法。在地表水体监测体系建设中，水利部门以全国重要江河湖泊水功能区和省界断面的国控监测站点为主，环境保护部门以地表水环境监测网为主，在各自职责范围内依法开展相关监测工作。地下水体监测体系以国家地下水监测工程建设的地下水监测站点为主，把国土资源部门和水利部门的地下水监测站点纳入到体系中，统一由水利部门负责日常监测管理，环境部门负责地下水污染事故应急监测，承担地下水污染防治监督管理职责。
水环境联合执法包括流域（区域）和地方两个层面。在流域（区域）层面，可由流域水资源管理机构和区域环境保护督查中心建立联合执法机制，定期或不定期针对污染源的排污许可、入河排污口设置、污染物达标限量排放开展联合执法。在地方层面，可由地方环境监察机构和水政监察机构建立常态化联合执法机制，定期或不定期针对污染源的排污许可、入河排污口设置、污染物达标限量排放开展联合执法。
4、河湖水体污染过程监督管理。环境保护部门和水利部门应通过机制和制度建设，加强在污染物质量监测和水体质量监测、违法排污行为和入河排污口查处方面的协作配合。一是强化建设项目水资源论证、入河排污口设置审查、环境影响评价和污水处理回用设施建设“三同时”制度的相互衔接、配合和支持，从根源上杜绝排污行为的发生。二是统筹考虑对取水许可、排水许可、排污许可和入河排污口设置实施并联审批，从水质、水量、排污总量三方面严格监督管理，确保污染物达标限量排放。
5、饮用水源保护和地下水资源保护。在饮用水源保护方面，水利部门应强化在饮用水源保护区划定工作中的牵头承办定位。地下水资源的保护要从水量和水质两个维度实施综合管理。在水量管理方面，水利和国土资源部门应建立多层次协作框架，统筹考虑地下水资源评价、地下水超采区划定、地下水取水许可、凿井许可、超采区治理和次生地质灾害防治的相互影响，优化审批流程，划定开采利用控制红线，建立“倒逼”机制，防止地下水过度开发利用。在水质管理方面，环境保护、国土资源和水利部门应建立从污染源头监督到排污管理、地下排污通道监管、地下水体监测、污染水体治理的全过程、无缝监管机制，建立责任追溯制度，实施联合执法，探索联动模式，提高执法成效。
（二）协作机制建设的思路
1、国家层面。主要是统筹水资源保护与水污染防治工作的各个领域，优化顶层设计，从考核指标体系、管理规范与标准体系两个方面来协调多部门开展工作。（1）综合考虑水域纳污能力和污染物排放强度及总量，健全以入河湖污染物排放总量控制为重要内容的水功能区管理考核体系。（2）加快水质监测、水体取样等管理和监测标准及规范的制定和修订工作，建立统一的跨行业水资源管理规范和标准体系。
2、流域层面。主要是推动流域内各地人民政府或涉水行政管理主体搭建多边协调和民主决策平台，因地制宜建立灵活、高效的协作机制运作模式，健全完善协作机制的工作制度和议事制度，有序扩大协调内容和范围，最终实现全流域水资源保护与水污染防治工作的协作联动和整体高效。
3、地方层面。主要是理顺各部门职责分工，加强统筹协调，形成工作合力，提高行政管理效率和效益。（1）建立统一的地表、地下水体监测体系和多部门、常态化、严格的水环境联合执法体系。（2）建立多部门参与，污染物排放各环节无缝衔接，水质、水量和排污总量严格监管的地表水资源保护管理体系。（3）建立多部门协作，污染物排放各环节无缝衔接，水质和水量综合管理，水量和水位双控制的地下水资源开发利用和污染防治管理体系。
四政策建议
（一）优化顶层设计，统筹涉水目标责任考核体系建设
在编制《节能减排“十三五”规划》时，把水域纳污能力作为流域（区域）污染物减排目标制定的重要依据，逐步实现流域入河湖污染物排放总量与区域污染物排放总量之间的有效衔接，强化最严格水资源管理制度考核体系与节能减排目标责任考核体系之间的有效衔接，调动多部门形成水资源保护与水污染防治工作合力，提高工作成效。
（二）联合制定出台政策性文件，促进各项管理工作的衔接、协作
由水利部、环境保护部等多部委联合制定并出台政策性文件，规范水资源保护与水污染防治工作中的关键问题，着力解决标准和规范不统一、工作衔接不紧密、内容有交叉、联动机制不健全等问题。鼓励各地以流域为单元，充分发挥流域管理机构优势，建立健全流域水资源保护与水污染防治协作机制，不断完善有关工作制度和管理规范。
一我国水资源保护与水污染防治工作面临的严峻形势
（一）地表水和地下水水质恶化状况严重，制约水资源的战略支撑能力
年全国个评价水功能区中，满足水域功能目标的仅为49.4%；全国个地下水环境质量监测点中，水质呈优良、良好和较好的监测点所占比例仅为40.4%。近年来，我国持续加大水资源保护与水污染防治工作力度，但水环境恶化趋势还没有得到根本扭转，局部地区水质性缺水日趋严重，这进一步加剧了水资源供需矛盾。
（二）饮用水源地环境污染加剧，威胁城乡居民饮水安全
年《全国水资源公报》显示，集中式饮用水水源地中全年水质合格率在80%及以上的占比仅71.8%。不容乐观的饮用水源地水质形势，降低了城乡居民饮水安全保障程度。
（三）突发水污染事件频发，严重干扰群众正常生产生活
突发水污染事件给当地和下游群众的生产生活造成极大危害，产生严重经济损失。特别是随着城镇化建设不断推进，突发水污染事件影响面不断扩大，造成的危害呈加重趋势。
二水资源保护与水污染防治管理中存在的突出问题
（一）管理目标不统一
《水污染防治法》规定国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。水利部门水资源保护管理的目标是基于水功能区划，根据水域纳污能力核定入河湖污染物排放总量，并“自下而上”建立目标倒逼机制，确定各排污单位的排污强度和总量目标，是一种以防为主、着眼于未来水资源保护的管理思路。环境保护部门水污染防治管理的目标是根据我国污染物排放现状，结合节能减排目标确定区域污染物减排目标，进而核定入河湖污染物排放总量，并“自上而下”建立目标责任机制，确定各排污单位的排污强度和总量目标，是一种以治为主、立足于过去污染物排放的管理思路。不同管理主体的管理目标及其运行机制存在很大差异，造成管理实践中对入河湖排污总量指标和排污单位的排污指标核定存在较大分歧，阻碍了各项防治措施的协调推进。
（二）管理标准和规范不兼容
水利、环境保护和国土资源部门在水资源保护与水污染防治工作的不同领域都建立起较为完整、系统的技术规范和标准体系。水利部门重在地表地下水资源分类分级、质量调查评价和水质分析；环境保护部门重在地表水环境和污水监测、水污染源监测和水质测定；国土资源部门重在地下水的质量监测和资源调查评价。一方面，水体监测指标存在差异。不同管理部门的技术标准在指标的数量、种类方面存在差异。另一方面，同一指标的测定方法和操作规程存在差异。不同技术标准下，水样的采集、保存、处理、测定方法也不同。这两方面的差异造成不同管理主体针对同一水域或水体的监测数据难以进行平行比较，不仅影响数据的权威性和可靠性，更给数据共享和融合带来障碍。
（三）管理体系缺乏统筹联动
一是在水质监测体系建设方面。水利部门建设有全国水质监测网络、全国地表水和地下水监测网络。环境保护部门建设有国家地表水环境监测网。不同监测体系在站点布局、监测内容和监测频率上缺乏统一规划和协作配合，造成了人力、资金、设施设备资源的浪费。二是在流域和区域管理机构的协作方面。流域水资源管理机构和区域环境保护督查中心作为国务院水行政主管部门和环境保护主管部门的派出机构，分别负责辖区内的水行政管理职责和区域环境执法督查工作。目前，两类管理机构在涉水污染领域缺乏有效协作、联动，难以从流域（区域）层面对水资源保护与水污染防治工作进行顶层设计和统筹推进。三是在水环境行政执法方面。水体污染各环节的监管主体、执法主体、执法对象、执法内容不同，执法过程缺乏衔接、协作，造成执法成效有限，违法排污行为屡禁不止。
（四）管理环节衔接不顺畅
一是在地表水资源保护中，水域限排总量意见的提出、水污染源头控制、入河排污口监督管理和污染水体治理由水利、环境保护部门分头管理，各部门的规划、部署、监督和执法等衔接不够。二是在地下水资源保护中，污染物排放、地下水质监测、地下水污染治理等由环境保护、国土资源、水利部门分头管理，各部门的规划、部署、监督和执法等衔接不够。三是在突发水污染事故的调查评估和应急处理方面，水污染事故信息的通报、水质监测数据的共享、水体污染带扩散的实时监控、应急预案、治污措施等衔接不够。
（五）管理内容存在交叉
一是在饮用水源地保护方面。水利部门指导饮用水水源保护工作，编制了《全国城市饮用水水源地饮水安全保障规划》，公布了全国重要饮用水水源地名录，并开展水源地安全保障达标建设；环境保护部门监督管理饮用水水源地环境保护工作，编制了《全国城市饮用水水源地环境保护规划（-年）》，开展了水源地环境评估，强化了水源地保护的社会监督。两个部门在水源地保护中存在事权划分不清晰，工作内容有交叉，协调和配合不足。二是在地下水资源保护方面。环保部门编制了《全国地下水污染防治规划（-年）》，着力构建以防为主的地下水污染防治体系；水利部门正在编制《全国地下水利用与保护规划》，着力加强地下水资源的开发利用控制管理，实施地下水限采和压采政策。两部门在规划内容上存在交叉，在措施部署上沟通、协作不够，治理措施综合性较弱。
三建立水资源保护与水污染防治工作协作机制需解决的关键问题
（一）协作的内容
1、入河湖污染物排放总量控制。应强化水域限制排污总量意见对入河湖排污管理的约束效力，逐步实现水利部门和环境保护部门在入河湖排污总量控制上的意见统一。水行政主管部门根据流域水体总量核定其纳污能力，结合流域特点分解到各省，并向环境保护部门提出水域限制排污总量意见。环境保护部门根据水域限制排污总量意见，结合区域节能减排目标要求，制定年度入河湖污染物排放强度和总量控制目标，并逐级分解到各排污控制单元，实施“分区、分级、分类”的污染控制管理。
2、水体监测的规范化管理。在监测标准规范上，通过修订行业标准和相关规范，逐步实现水利、环境保护和国土资源不同部门水质指标检验方法、操作规范等的统一，争取行业标准向国家标准升级。在污染物监测管理上，加快不同环节排污监测的同步化进程，逐步实现污染物的生产、排放、入河湖和治理全过程监测。环境保护和水利部门应加快入河排污口监测和污染源排污监测的同步化和统一化，逐步实现入河湖污染物排放的强度和总量同步监测。
3、水体监测体系建设和水环境联合执法。在地表水体监测体系建设中，水利部门以全国重要江河湖泊水功能区和省界断面的国控监测站点为主，环境保护部门以地表水环境监测网为主，在各自职责范围内依法开展相关监测工作。地下水体监测体系以国家地下水监测工程建设的地下水监测站点为主，把国土资源部门和水利部门的地下水监测站点纳入到体系中，统一由水利部门负责日常监测管理，环境部门负责地下水污染事故应急监测，承担地下水污染防治监督管理职责。
水环境联合执法包括流域（区域）和地方两个层面。在流域（区域）层面，可由流域水资源管理机构和区域环境保护督查中心建立联合执法机制，定期或不定期针对污染源的排污许可、入河排污口设置、污染物达标限量排放开展联合执法。在地方层面，可由地方环境监察机构和水政监察机构建立常态化联合执法机制，定期或不定期针对污染源的排污许可、入河排污口设置、污染物达标限量排放开展联合执法。
4、河湖水体污染过程监督管理。环境保护部门和水利部门应通过机制和制度建设，加强在污染物质量监测和水体质量监测、违法排污行为和入河排污口查处方面的协作配合。一是强化建设项目水资源论证、入河排污口设置审查、环境影响评价和污水处理回用设施建设“三同时”制度的相互衔接、配合和支持，从根源上杜绝排污行为的发生。二是统筹考虑对取水许可、排水许可、排污许可和入河排污口设置实施并联审批，从水质、水量、排污总量三方面严格监督管理，确保污染物达标限量排放。
5、饮用水源保护和地下水资源保护。在饮用水源保护方面，水利部门应强化在饮用水源保护区划定工作中的牵头承办定位。地下水资源的保护要从水量和水质两个维度实施综合管理。在水量管理方面，水利和国土资源部门应建立多层次协作框架，统筹考虑地下水资源评价、地下水超采区划定、地下水取水许可、凿井许可、超采区治理和次生地质灾害防治的相互影响，优化审批流程，划定开采利用控制红线，建立“倒逼”机制，防止地下水过度开发利用。在水质管理方面，环境保护、国土资源和水利部门应建立从污染源头监督到排污管理、地下排污通道监管、地下水体监测、污染水体治理的全过程、无缝监管机制，建立责任追溯制度，实施联合执法，探索联动模式，提高执法成效。
（二）协作机制建设的思路
1、国家层面。主要是统筹水资源保护与水污染防治工作的各个领域，优化顶层设计，从考核指标体系、管理规范与标准体系两个方面来协调多部门开展工作。（1）综合考虑水域纳污能力和污染物排放强度及总量，健全以入河湖污染物排放总量控制为重要内容的水功能区管理考核体系。（2）加快水质监测、水体取样等管理和监测标准及规范的制定和修订工作，建立统一的跨行业水资源管理规范和标准体系。
2、流域层面。主要是推动流域内各地人民政府或涉水行政管理主体搭建多边协调和民主决策平台，因地制宜建立灵活、高效的协作机制运作模式，健全完善协作机制的工作制度和议事制度，有序扩大协调内容和范围，最终实现全流域水资源保护与水污染防治工作的协作联动和整体高效。
3、地方层面。主要是理顺各部门职责分工，加强统筹协调，形成工作合力，提高行政管理效率和效益。（1）建立统一的地表、地下水体监测体系和多部门、常态化、严格的水环境联合执法体系。（2）建立多部门参与，污染物排放各环节无缝衔接，水质、水量和排污总量严格监管的地表水资源保护管理体系。（3）建立多部门协作，污染物排放各环节无缝衔接，水质和水量综合管理，水量和水位双控制的地下水资源开发利用和污染防治管理体系。
四政策建议
（一）优化顶层设计，统筹涉水目标责任考核体系建设
在编制《节能减排“十三五”规划》时，把水域纳污能力作为流域（区域）污染物减排目标制定的重要依据，逐步实现流域入河湖污染物排放总量与区域污染物排放总量之间的有效衔接，强化最严格水资源管理制度考核体系与节能减排目标责任考核体系之间的有效衔接，调动多部门形成水资源保护与水污染防治工作合力，提高工作成效。
（二）联合制定出台政策性文件，促进各项管理工作的衔接、协作
由水利部、环境保护部等多部委联合制定并出台政策性文件，规范水资源保护与水污染防治工作中的关键问题，着力解决标准和规范不统一、工作衔接不紧密、内容有交叉、联动机制不健全等问题。鼓励各地以流域为单元，充分发挥流域管理机构优势，建立健全流域水资源保护与水污染防治协作机制，不断完善有关工作制度和管理规范。
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