我国农民工养老保险转移与接续存在的问题及其原因
农民工养老保险问题本身是我国现阶段城乡二元体制、商业保险和社会保险欠发达背景下出现的“中国式”问题。深入、全面分析农民工养老保险转移与接续存在的问题及其主要原因，是正确把握与解决农民工养老保险转移与接续问题的认知前提。
（一）各地农民工养老保险政策不统一是农民工养老保险转移与接续难的制度原因
现行的全国性政策、法规虽然对农民工养老保险转移与接续有所提及，但都只是对农民工养老保险转移与接续作了一个框架性、原则性的规定，并没有一个明确的可操作性的规章制度。目前养老保险立法基本上是以行政法规和部门规章，甚至是以通知、决定的形式颁布的，立法的形式、立法的层次都不适应新时期维护农民工社会保障权益的需要。而各地方性规定中关于农民工养老保险转移与接续的规定存在以下问题：一是，虽然在有的省级规定中考虑到了农民工养老保险转移与接续并作了相关规定，但这些规定仅限于省内转移且只能转移个人帐户的部分，无法从根本上解决农民工养老保险转移与接续的问题。二是，许多地方政府在制定政策时考虑到农民工流动性强的特点规定了相应的转移接续办法，但类似这种规定只是地方性法规和文件，缺乏权威性，只能在所在地有法律效力。三是，有些城市担心过多移入的外来人口在本地退休会给当地社会统筹资金带来压力，故设立了各种限制条件，提高了农民工养老保险关系的转入成本，尽可能地把农民工阻挡在当地享用其退休后的养老保险权益。
导致各地政策参差不齐的原因在于没有关于农民工社会保障的统一立法，而全国各省、市在农民工养老保险问题上认识很不一致，进展也很不平衡，参保的模式也是多种多样。少数几个城市，如上海和成都虽然同实行综合保险，但上海模式以地域为界，成都模式以户籍为界，而且在费率和待遇上又不一样，互不承认，在地域之间养老保险关系无法转移。这种局面不利于省级统筹的实现，更不利于全国统筹的实现。由于几种制度间缺乏统一、规范的特点，一旦农民工跨区域转移后，个人帐户规模和缴费年限的计算将成为农民工养老保险关系转移接续的突出问题。
（二）现行规定缺乏可操作性是农民工养老保险转移与接续难的技术障碍
农民工流动性强，频繁辗转全国各地打工，大部分都有复杂的工作经历，也分别在不同城市上过养老保险，那么在现实中，各地方社保部门对于农民工养老保险的转移与接续是如何操作的呢？
如前所述，以深圳市为例，假设农民工甲在江苏打工后来到深圳，在深圳工作一段时间后要变换工作至上海或其他广东省外的城市，而他在工作过的城市都有缴费经历，此时甲若想继续维持养老保险关系，他可以有三种选择：一是以后接着在深圳累计缴费满15年；二是其他城市比如上海的社保局同意接收；三是转回甲的户籍所在地。表面上看解决办法好象很多，但这几条路真的可行吗？
农民工甲的养老保险关系涉及从江苏转移至深圳，再由深圳转移至上海。首先，根据前述的规定，农民工甲发现要把其他城市的养老保险转移到深圳，有一条硬性规定，就是深圳市户口。若不是深圳市户口，就没法在深圳续缴。而转到其他城市累计同样不容易，因为各地方政府从经济人理性出发，他们并不希望农民工在当地养老，所以农民工甲没有把握可以取得上海社保局的接收证明。第三是转回户籍所在地——一个遥远的农村，对于常年在外打工的农民工来说，那就失去了养老保险本来的意义。没有企业为自己缴纳的部分，就变成了把自己的钱存活期存款。
从以上的例子，我们不难看出，目前我国农民工的养老保险制度基本上都只在省、县、市、区级内实现统筹，且在本地区域内封闭运营。这种低层次的养老保险社会统筹导致农民工即使参加务工地区的养老保险制度，但由于工作地转移、“返乡”等原因而迁出该地区时，虽然原则上可以自由迁转社会保险关系或一次性退还保险费，但都只能带走个人帐户里的金额，而无法带走其务工期间企业为该地区缴纳的社会统筹部分。同时，当农民工流入新的城市务工时，更不能享受该地区社会统筹部分的福利待遇。这种情况导致的直接后果就是农民工在务工期间，对统筹帐户的资金贡献被无偿“侵占”，社会保障利益消解以致流失。因此，农民工理性的选择就是“退保”。
（三）地方利益的冲突是阻碍农民工养老保险转移与接续的经济根源
由于交保险时个人的8%和企业的20%被分别记入个人帐户和共济基金，因此，按照我国现行的养老保险转移办法来看，转保只要求转个人帐户的部分。也就是说，接收个人帐户，转入地实际上是吃亏的，因为转入地将承担加上共济基金计算出来的退休金，但又没有得到这个共济。而退保给地方带来的好处却显而易见：退保只能退出个人帐户中的钱，而企业交纳不超过20%的部分归当地社保共济基金所有。因此如果有大量参保人员在其他地方缴费，而在本地方享用其参保权益，会使得对接收方社会统筹基金带来“拥挤”，这是理性地方政府所不情愿接收外来社会保险关系的一大原因。
以福州市为例，据年11月的有关报道，福州市社会保险部门每天接收的农民工退保申请材料多份，平均每月有多农民工要求退保。目前福州市的企业职工基本养老保险缴费比例为个人工资的26%，由单位缴费18%和个人缴费8%组成，其中单位缴费的3%划入职工个人帐户，这样职工基本养老保险个人帐户的储存额就变为工资的11%。务工人员与企业解除劳动关系后申请退保的话，个人帐户中的11%一次性支付给本人，而剩下的15%就变成社会统筹基金。退保的农民工中参保的年限有三年的，有一年的，也有几个月的，申请一次性支付的金额有几百元，也有三四千元的。平均每月名农民工退保，假设平均每人退保1元，则退保农民工平均每人为福州留下元，福州市政府每月可以无偿获取万元社会统筹基金，一年可以无偿获取万元的社会统筹基金。而在率先开展农民工社会保险的深圳，该数字更是惊人。即使按照最低工资元来计算，企业每年为每个职工缴纳的养老保险应是接近0元，而深圳市年退保的有87万人，即使每个退保的人都只缴了一年的保险，也意味着一年里退保的人就把8亿多元贡献给了地方社保。地方有为农民工办理退保的积极性，不支持其跨地区转移，表面上是为农民工着想，实际背后是一本厚厚的地方帐。
（四）城乡分割的二元状态是导致农民工养老保险转移与接续问题的社会基础
农民工对城市缺乏归属感，他们中很少有人能明确预期在城市会生活多长时间。而且由于城市生存的困难、年龄的限制等原因，相当一部分农民工打算年老之后回到家乡，部分农民工在城市工作一段时间后，也可能会选择回家乡发展，出现从城市流向农村的“回流”现象，还有部分农民工在农村与城市之间不定期流动。而我国的社会保障制度呈现城乡分割的二元状态，养老保险制度也呈现出鲜明的二元性特征。从本质上看，这是我国城乡二元社会结构的延续。我国城乡采取完全不同的两种养老保险模式:农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡,而城镇职工养老保险是时期平衡模式。两者有本质的差别，在承办机构、资金筹集、资金来源、缴费主体、缴费方式、养老金给付等方面存在明显差异。而且在农村地区，农村养老保险制度尚未广泛建立，农村养老保险的保障范围与保障水平与城市也存在较大的差异。由于城乡养老保险制度的二元性，两者之间缺乏有效的衔接方式，因此农
民工在返回农村之后，缺乏继续参保的客观条件，这是阻碍农民工养老保险转移与接续的又一原因。
如何看待欧盟成员国之间关于养老保险的转移接续制度欧盟共有27个成员国，各国经济发展水平以及社会养老保险制度差异很大，但养老保险关系却能在各个国家间顺利转移接续。我国大陆共有31个省级行政单位，数量与欧盟成员国差不多。虽然我国于年1月1日起实施《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，有助于保护参保人员的合法权益，促进人力资源合理配置，但仍有很长的路要走。 欧盟27个成员国之间能够做到社会养老保险关系的顺利转移接续，其中的一些经验值得我国借鉴： （一）注重各统筹区域的协调。现阶段，我国已实现大部分省份的基本养老保险省级统筹，并准备在条件具备时实现基本养老保险全国统筹。因此，即使全面实现省级统筹后，我国大陆仍将会有31个统筹区域，各统筹区域间的缴费标准、待遇水平还将存在差异。所以，我们应该学习欧盟在协调各成员国方面的经验，在养老保险关系发生转移以及计发养老保险待遇时清晰地划分各个统筹地区所需要承担的责任。 （二）注重保障劳动者的权益。依据不歧视原则，一国劳动者在欧盟其他成员国间流动就业时，与其他成员国的公民享受相同的福利与待遇。此外，欧盟还通过“累计计算”、“最后接管”等做法来使劳动者在流动就业时其社会保险关系能得到接续，社会保险权益能得到累计。这些做法都是比较简单、实用的，而且目的性极强，那就是保障劳动者的合法权益，保护劳动者自由迁徙的权利，从而实现人员的无障碍流动，资源的合理配置。反观我国，许多统筹地区出台的“土政策”严重阻碍了劳动力的自由流动，这是一种漠视劳动者的合法权益的行为。这种想象值得我们深思，应努力消除之。
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