导
读
国土空间规划不是任何传统规划的延伸，需要按照“任务导向”，设计一个全新的架构。新的国土空间规划体系要从国家赋予自然资源管理部门的事权（“两个职责”）出发，从编制、管理、监督、公众参与到整个规划体系，都要服从于一个简单的“元规则”——自然资源保值增值。在这一规则之下，规划工作的基础是要依次从法律上界定“自然资源”的内容和范围、“全民所有”与其他所有的关系、自然资源“产权人”的权利义务。为此，国土空间规划要设计出新的制度和政策工具，界定中央和地方的权利与义务。
内容来源：《城市规划》杂志年第12期
赵燕菁
厦门大学教授
中国城市规划学会副理事长
01
引言
当下国土空间规划最急迫的问题不是怎样编制，而是搞清楚“国土空间规划”到底是什么[2]。你不能在不知道整个建筑的框架之前设计门窗，同样道理，我们在编制国土空间规划之前，先要知道国土空间规划的整体架构（underlyinginfrastructure）。在传统的架构下，城市规划已经形成了大量生态，在这个生态下，有丰富的规划术语，有无数为其专门设计的“应用程序”。如果新的规划架构不赶紧搭建起来，分散摸索的结果很容易将规划引回到传统的架构上去。
华为公司为应对美国制裁而推出新的操作系统，使“鸿蒙”（HarmonyOS）这一词汇家喻户晓。按照百度百科：“鸿蒙，为宇宙未分，时空皆无‘时’的存在，为宇宙时空等一切万物的元气，一切概念的起源，所有时间空间的原初状态。”今天的国土空间规划也面临着类似的架构转换。这就意味着我们要忘掉已经熟悉的“安卓架构”，从元初开始，围绕新的任务，设计一个前所未见的“鸿蒙架构”。
本文的一个基本判断就是，没有“范式”的转变，国土空间规划就不可能摆脱传统规划生态的羁绊，也就难以服务于国家对国土空间规划的要求[3]。国土空间规划构架应当从回答“元问题”开始，而不是相反——试图在旧的规划框架内回答新的问题。
02
范式的转变
2.1新的架构
如果把国土空间规划比作一个游戏（game），当下最迫切的就是设计这个游戏的规则（rules）。好比象棋，首先要知道比赛的棋子有哪些；棋盘上有哪些线、格子；每个棋子在这些线、格子里应当怎样走；什么标准判定输赢；博弈的棋手是谁；棋手要遵循怎样的规则……棋子、棋手和规则三个维度共同组成了完整的棋局架构。只有精彩的架构，才会有精彩的博弈；规则可以很简单，博弈却会千变万化。
国土空间规划的架构和传统城市规划的架构，不是五子棋和围棋的差别，而是围棋和象棋的差别——棋子和棋盘从一开始就完全不一样。所谓“一张蓝图绘到底”不是让城市保持像象棋开局时的“合理布局”，而是要在不变的规则下，每个棋子都能随机应变，面对市场展开千变万化的博弈。换句话说，新的国土空间规划架构不是找到一个最优的“结局”，而是在给定规则下，追寻最优的“过程”。
这就要求在国土空间规划的架构设计上，有更加原创的想象力——要从“单词”开始，重新定义规划的术语和语法。国土空间规划之所以不能从传统的规划中产生，因为新的国土空间面对的是全新的任务，而不是现有任务的扩展，相应地，国土空间规划必须是范式的转变，而不是传统的延伸。
2.2无法照搬国外
国家提出建立国土空间规划体系要求后，整个行业一片茫然，一些反应快的学校迅速开始翻译国外有着类似名称的规划，试图从中寻找启发国土空间规划的线索。这些资料肯定是有用的，但企图从国外找到能够适合中国需求的规划架构，在一开始就是不可能的。
因为改革初期那种只要跟随发达国家航迹就可以找到正确航线的条件已不复存在。过去四十年，中国的土地制度和国外的土地制度已经分化为两个完全不同的“物种”正是由于中国土地制度与其他国家不同，决定了中国地方政府与其他国家的地方政府也分化为两种不同的“物种”。结果是中国的“规划”虽然与其他国家的“规划”名字相同，但实际上的内涵却已渐行渐远，甚至分道扬镳⑾。
经济增长的主要动力——资本，很大程度上来源于土地，这和其他国家资本形成的结构和过程完全不同⑩。如果说，城市规划在其他国家的作用是离合器，是方向盘，那么在中国，城市规划本身就是发动机。规划任务的差异，使我们不得不打消从国外规划实践中寻找可资借鉴的规划架构的企图[4]。
2.3无法复制传统
国土空间规划无法复制中国自身的城市规划，则是由于更复杂的历史原因。始于计划经济时代的中国城市规划，一开始就是“城市建设”这一更大学科架构的一部分。如果把城市看作一栋建筑，城市规划就是这栋建筑的设计图。从大部分地方规划局都是脱胎于早期的“建委”就可以看出城市规划与建设之间的逻辑联系。强调“规划刚性”“一张蓝图管到底”也都是基于规划是城市的“设计图”这样的隐喻。“总体规划”“详细规划”等这一规划设计序列所映射的，也是“建筑方案”“施工图”等建筑设计序列。
随着中国土地制度的演变，城市土地成为越来越重要的城市资本品。与土地价值塑造密切相关的“审批”开始超越传统“设计”成为城市规划越来越主要的工作，城市规划的重心也从规划院悄然转向规划局。“两证一书”取代“规划方案”成为城市规划权利的主要来源。
规划编制的依托的“建设架构”与规划实践依托的“土地架构”开始脱节，但城市规划并没有随着自身重心的转移而转变。相反，为了维持规划体系围绕“编制”展开的架构，规划从理论上系统地丑化“权力”，并设计各种制度管控“权力”。“向权力讲述真理”成为行业的政治正确，本应为审批提供规则的《城乡规划法》，被扭曲成了以约束权力为目的的城市规划“编制”法……
传统城市规划的问题在于，它的“户枢”已经从“编制”转向“审批”，但架构却依然以“编制”为轴。在这一规划架构下，“设计”与“管理”长期保持着非常紧张的关系，因规划编制导致审批低效已成为规划界的普遍现象。本来应当服务规划审批的规划工具，反而成为束缚规划审批的枷锁[5]。只要这一架构不变，传统规划存在的问题就一定会传递到新的国土空间规划中去。因此，国土空间规划一开始就必须以“任务”为导向，设计全新的规划架构。只有另起炉灶，规划架构内部冲突导致的低效率才能得到根本解决。
03
定义“元规则”
3.1“两个职责”
任何高扩展性的架构都应当非常简单且有着明确的任务。国土空间规划的任务来自于中央赋予自然资源部门的事权。中共中央《深化党和国家机构改革方案》⑥赋予自然资源部门的核心事权，就是“两个职责”：“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。第一个“职责”，就是要让全民所有的自然资源“保值升值”；第二“职责”，就是不管国有还是非国有的国土空间，其用途改变和生态修复也都属于自然资源部门的事权。所有规划的编制办法，都应当是服务于这一任务带来的需求。
为了履行这“两个职责”，首先就必须在法律上规定什么是“自然资源”，什么是“全民所有自然资源”。对这个问题的不同回答，在底层决定了基于其上的所有经济活动的效率。在多数市场经济之中，“全民所有”是从普遍的私有产权中不断剥离出来的。按照现代产权理论，纯粹的私有产权被视为市场经济运行的基础，从集体所有到国家不同程度的“公有化”都是干扰市场运行的“噪音”[6]。
同其他国家相反，中国的土地改革是从计划经济时代普遍的“全民所有”中，不断分离出集体和私人产权。过去四十年的实践表明，那些按照现代产权理论设计的产权私有化（比如矿产资源权利私有化）效果不彰，而从公有开始不断私有化的改革路径却取得了巨大的成功（比如城市土地权利私有化），探索出一条符合中国实际的道路。
中国的实践表明：1）最优的产权结构，不在产权谱系的两端（纯私有或纯公有），而是根据发展的阶段，在两端不断移动；2）产权不同的移动方向不是无差异的，而是对经济的绩效有着巨大的影响。新的国土空间规划就是把土地制度的这一成功做法，移植到管理所有的“全民所有自然资源”，规划编制按照不同的产权结构，设计与其适配的规划工具[7]。
3.2定义资源
按照土地制度的成功实践，笔者把“全民所有自然资源”定义为“所有人类活动产生的权益”。举例而言，农村土地属于“集体所有”，但根据这一定义，土地下面的煤矿却不属于村集体所有，而是标准的“全民所有自然资源”[8]。因为煤矿产生的权益是因“人类的工业活动”而产生的，不是集体土地所有者创造的[9]。
自然资源如何获得，如何与原所有人分享，是商业模式设计问题，但前提是原产权人权益之外的新增利益，都是属于“全民所有自然资源”[10]。任何一个国土空间规划，首先必须搞清楚的就是规划范围内有多少“全民所有自然资源”。原来的城市规划有用地“现状图”，国土空间规划则需要编制现状“自然资源表”。
这些“全民所有自然资源”就像是国土空间规划这盘大棋的棋子，规划就是要把这些棋子放在最优（保值增值）的位置。规划前后“自然资源表”的变化，是评估一个规划“好坏”的重要指标。需要指出的是，“自然资源表”的资源种类是开放的，它会随着新的发现和“人类活动带来的权益”的变化而调整[11]。
3.3“元规则”
怎样“统一行使”全民自然资源所有权需要一个“元规则”。所谓元规则，就是判定游戏或比赛结果的规定。这个“元规则”应当非常简单，比如足球，球射到球门中的数量多的一方胜出，这就是足球的“元规则”。其他诸如“越位”、“手球”、“比赛时间”之类的规则，都是从属于这一“元规则”的子规则。象棋也是如此，“将军”就是“元规则”，其余“马走日、象飞田”“小卒过河”“炮打翻山”都属于从属规则。
国土空间规划的“元规则”应该包括三项：第一，所有自然资源属全民所有；第二，私人通过国家获得使用权；第三，资源使用必须创造收入流[12]。第一条确定了自然资源的原初产权，其意义相当于年宪法第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有”[13]。第二条为自然资源行政许可提供了法源，其依据是中央赋予自然资源管理部门的“两个职责”；第三条是自然资源的让渡和持有的原则和条件，为设计“全民所有自然资源”保值增值机制（比如招拍挂和财产税）提供了标准。所有国土空间规划都服从于这三项内容“元规则”。
所有“资源使用必须创造收入流”虽是一句简单的陈述，但却是国土空间规划的“元规则”的终极目标——让“全民所有自然资源”保值增值。自然资源规划的管理和规划的整个框架不管多么复杂，都应建立在对这一陈述的解释和遵循上。规划的好坏，就要看规划实施前后使用自然资源所创造的社会财富增加了多少，是否实现自然资源价值的最大化，这个财富要用“收益流”来衡量。比如，单位土地的粮食产量、政府的税收、企业的营收、家庭的收入。这就需要找到能使自然资源创造最大现金流的企业家，并创造将自然资源转成最大收益流的商业模式。
04
权利及义务
“元规则”确定后，紧接着要生成游戏的“从属规则”。其中最重要的是要确定国土空间规划的参与者（players）及其权利与义务。
4.1全民与政府
首先需要明确的是，谁代表“全民”获取并持有“自然资源”。现实的土地制度可以作为设计“自然资源”制度的参考。由于历史原因，中国城市土地资源管理者这一角色历来是由各级政府所承担，中国政府也因此获得了其他国家政府所没有的超高融资效率。可以说，中国过去的高速增长和这一制度设计密不可分。超强的“土地金融”，使得中国地方政府变得越来越企业化，地区间竞争也成为中国增长模式不同于其他国家的最大特色⒀。
由使用者代表所有者的最大问题就是在激烈的区域竞争下，前者往往倾向于牺牲后者攫取最大利益。土地的低效使用、耕地以及生态资源的破坏，都是这一制度缺陷所造成的。由审批者判断自己的资源使用方式是否满足“保值增值”，如同将刹车和油门合并设置，必然导致对自然资源的监管形同虚设。在新的自然资源管理架构里，应当将“国家”（“全民”）与“政府”（特别是地方政府）分离。唯有如此，可信的监管才有可能。
这一架构可以仿效金融系统中的“中央银行-商业银行”体系：首先，成立独立的“国家自然资源储备银行”，“全民所有自然资源”相当于“基础货币”，在资本化之前，统一由中央自然资源银行负责获取、持有和转让；地方政府则相当于商业银行，从央行获得“基础货币”——原始自然资源，然后将其资本化——通过土地金融（土地招拍挂）获得资本，将“资源”加工成为“资产”，再通过招商将资产转移到能带来最多现金流的使用者手中，凡是通过划拨的不产生现金流的土地，理论上仍由国家资源银行持有；省级自然资源管理部门（相当于国家自然资源银行的分行）则代表国家监督、考核地方政府的自然资源使用是否满足“保值增值”标准。国土空间规划参与者及其权利与义务的具体架构如图1所示。
图1国土空间规划参与者及其权利与义务的架构
4.2自然资源银行
需要指出的是，“银行化”管理架构无需从头摸索，现在实行的“城市建设用地指标”制度其实已经很像中央银行的基础货币制度。唯一的差别是，用地指标的“发行”还是采用低效率的“手动模式”，没有像货币那样“让市场起基础性作用”。对比“碳交易”制度的设计就可以看出市场和非市场两种资源“发行”模式的差异。碳排放也是通过指标管理，但它没有停留在分配指标，而是进一步建立起碳交易市场，通过碳排放指标的货币化，让市场在分配“碳指标”上起决定性作用。
国土空间规划所要做的，就是按照市场化的模式，进一步改进“国土资源”的发行机制，然后将其应用到所有“自然资源”的分配中去，通过价格信号和竞争性市场将自然资源分配给最有效（现金流最大化）的使用者。一个可行的制度，就是让需要自然资源的城市向国家自然资源储备银行购买一定年限（按年度支付现金流）的自然资源开发权（如“农转用指标”）。
这笔收入不进入任何一级财政，而是由自然资源银行通过市场转移支付给带来新的自然资源（比如新增耕地、生态用地、水资源或现有耕地升级、生态环境改善、水资源节省）的地区。土地银行通过调节开发权价格分配自然资源——需要抑制开发，就提高价格；希望鼓励开发，则降低价格。这一制度的最大好处，在于给原本无收益的自然资源保护行为带来现金流，从而为增量自然资源定价，同时将自然资源占用行为的代价货币化。
4.3责任与义务
按照国土空间规划的“元规则”，不仅从资源到资本再到现金流的增量可以被管理，已经让渡的自然资源也可以通过权利和义务关系进行管理。一个典型的例子就是现在的农地管理。根据目前的法律，农村土地属于集体所有，承包人拥有土地的实际使用权。国家取消农业税后，承包人和集体对国家的义务随之消失。
存续几千年的土地所有者对国家的义务随之解体，结果就是农地的任意抛荒、废弃、改变用途。一旦所有“自然资源”使用者被要求贡献“就业和现金流”，即使土地是农民承包的土地无需给国家缴税，也必须通过达到耕作标准承担使用自然资源的义务（无论自耕还是租赁）。满足不了国家义务的农民（比如撂荒），则必须交还耕地承包权给村集体或国家自然资源银行，然后由村集体或国家自然资源银行再转移给能够履行产出义务的使用者。
按照这一原则，获得土地使用权就不再意味着可以任意使用土地——使用权必须通过创造收益流（税收和就业）加以维护[14]。按照新的国土空间规划规则，贡献就业和现金流是土地使用者的义务，现有土地使用者要不自己贡献税收和就业，要不转让给其他使用者创造现金流和就业，任何形式的囤积获利都是非法的。达不到标准，就要将土地交还村集体或或或国家自然资源银行，土地使用权随之失效。其他自然资源的管理也应与此类似。
需要指出的是，将资源估值货币化并不意味着要用“钱”来衡量所有自然资源的价值。自然资源在国家资源银行资产登记中，只有数量没有价格[15]。只有在出让的一瞬间，资源支出才被记录为货币代价。理论上，资本化之前的所有自然资源都是“无价的”，将多少自然资源变现，完全基于社会对自然资源的“偏好”——例如，在经济比较落后的阶段，社会可能对自然资源的“偏好”较低，较少的现金流收入“兑换率”也可以接受；随着经济水平的上升，社会对现金流的“偏好”提高，从而给自然资源（如大气、水资源的质量，生态环境，城市风貌，历史古迹）更高的估值；随着某种资源变得“稀缺”，其估值也会随之升值。国土空间规划一项主要工作，就是要及时响应社会偏好的变化[16]。
05
围绕使用的编制
5.1三组规划
按照国家（自然资源银行）、政府（地方政府）和运营商（市场主体）各自的不同任务，国土空间规划可分为三大类型：自然资源监管规划、自然资源开发规划、自然资源利用规划，分别对应自然资源保值增值的三个主体。每个国土空间规划的参与者，都可以根据需要，编制从战略、总规到详规等各类规划[17]。
（1）自然资源监管规划
主要服务于国家资源监管的需求，委托方为国家和省级自然资源管理部门和资源储备银行。自然资源监管规划应包括以下内容：建立自然资源的“资产-负债表”，对规划范围内的所有自然资源现状进行空间登记和评估，比如大气、水、土地、矿产的存量、利用现状等；设计自然资源的使用规则和获得程序，比如生态红线、城市边界、耕地红线等设置、调整的规则和程序；对国家、区域和地方使用自然资源的计划进行评估，比如减少多少自然资源，能带来多少价值等；对现状资源利用情况进行监督，是否实现自然资源的保值增值（税收、就业等）；提出对低效率使用的自然资源进行改进的方案（罚款，暂停使用，回收等）；形成“现状自然资源资产表”和“规划自然资源负债表”评估自然资源规划前后的存量和价值变化，报上级政府或同级人大批准[18]。
（2）自然资源开发规划
主要是服务于地方政府从国家获得自然资源并将其转化为资本的需求，这类规划可以在现有的城市规划基础上简化、改造和补充形成。所谓“简化”，就是大幅简化传统规划中大而无用、畅想式的愿景，以及与政府事权关系不大的内容；所谓“改造”就是把原来的用地平衡表改造为资源平衡表，按照资本性支出资源（如各类基础设施用地）、资本性收入资源（如不动产出让用地）、运营性支出资源（如学校、医院等需要税收支持的用地）和运营性收入资源（真正带来现金流的工业、商业用地）进行重新划分，以便对规划保值增值（税收、就业）能力进行评估[19]；所谓“补充”，就是将传统规划之外自然资源（山水林田湖草、滩涂、海洋……）纳入规划范围，按照“两个职责”的要求加以规划。
（3）自然资源利用规划
主要是服务于利用市场主体（企业、家庭）获得、改变自然资源使用权的规划工具。规划的任务就是按照国土空间规划的“元规则”发现现有自然资源保值增值的利用方式，协助地方政府和市场主体通过法定程序获得自然资源使用权。规划的目的就是证明新的商业模式可以创造更高的就业或税收，满足国家自然资源使用权获取或变更的规定和要求。这类规划更像是“策划”，其目的不是规范自然资源利用，而是发现自然资源潜在的增值机会。是主动的行动，而不是被动的管理。
5.2立法优先
没有规则的游戏，结果只能是混乱。把国土空间规划的设计定位为架构设计，就应当先从“立法”开始，而不能先从“编制”开始。这时，规划形成的次序就变得非常重要——不可能在没有规则之前就开始比赛。本文提出的绝大部分建议，都需要通过立法过程实现。只有在清晰的架构下，规划编制者才知道自己应该干什么，能够干什么？[20]
在没有新构架前，规划师的存量知识和“应用程序”，一定会迫使新的规划回到原来熟悉的架构，而这正是新的国土空间规划架构所要竭力避免的。一旦老的规划架构通过延续被强化，再来进行更改就会变得非常困难[21]。过去城市规划的演进就是一个前车之鉴——一直到现在，它都没有完成从围绕“编制”到围绕“管理”的切换。
为了加快立法速度，一开始可以采取《条例》等门槛较低的立法路径。但最终，仍要上升到更高的法律层级（比如自然资源的定义就应当纳入宪法修正案）。因为，这次规划立法不应仅仅局限于“规划”，而是要从自然资源的角度，一劳永逸地解决一些由于其他立法导致自然资源无法保值增值的根本性问题。其中特别重要的是要阻止自然资源使用和转移（特别是继承）过程中产权不断细碎化，产权的完整传递对于存量资源的价值至关重要。可以说任何产权的细碎化的过程，都是自然资源的贬值的过程。不在立法上解决产权细碎化，国土空间规划就不可能实现资源的保值增值。
与国土空间规划应当先从“立法”开始相反的是，新的国土空间规划的“编制”要去法定化。城市规划的实践表明，规划法定从没有真正解决过规划的实施问题，很多情况下甚至成为规划适应现实变化的障碍。“好的”规划编制应当按照目标导向、项目导向、问题导向的原则随时调整。国家可以按照“元规则”，随时决定是否授予地方政府自然资源使用权（如各种资源使用指标）；地方政府可以按照“元规则”，随时调整市场主体自然资源使用的方式；市场主体可以根据“元规则”，随时发现和创造市场上出现的更好的自然资源使用模式。
5.3多“管”合一
新的规划体系应按照不同层级自然资源部门管理需要设计：（1）规划管理是规划的核心，必须法定；（2）规划编制是实现管理的工具，无需法定。国土空间规划只需给自然资源所有者、使用者法定的权利和义务，而无需给“规划编制”以法定的地位。只要各项专项规划则在“多规合一”平台上是联动的，根据需要随时编制、调整就不会造成规划间的冲突和矛盾。规划可以是针对各类专项市政工程、各类公共服务设施的建设，也可以是帮助政府策划自然资源获取现金流的途径，分析其代价。
规划不是“一成不变”的城市“施工图”，而是随时发现城市增长机会（比如现有自然资源用途的改变）、辅助规划审批的工具。只有“去法定化”规划编制才能回归其工具的本质。规划的传递也不是通过方案编制，而是通过权利管理和审批——上级编制的规划依据事权管理下级编制的规划。如果规划内容超出该级政府的事权，再合理也不得对下级规划进行传递。
换句话说，不是总体规划管控规，控规管审批，不是“上位规划管理下位规划”。所有规划不过是在“元规则”约束下，测度、评估、解释自然资源的利用效果的工具，而编制只是事权的投映，没有“上位”和“下位”之分。只要不违反“元规则”，每一级规划都随时可以在自己的事权范围内通过程序进行调整。
现在有一种错误认识，认为中央要求“多规合一”，就是把规划“编制”合一。正是这一错误认识，导致了前一阶段“多规合一”看似热闹，实则效果不彰。事实上，规划之所以饱受批评，并非源于编制，而是源于管理，规划编制是辅助管理的工具。就像把木匠和瓦匠的专门工具合起来不会提高建房的效率一样，把根据不同需求设计的专门规划合并起来也不会提高审批的效率。因为表面上看是工具的混乱，其底层乃是使用者的混乱。这种形式上的“合一”，只会导致规划更加庞杂，编制和审批周期更长。只有在管理层次上“合一”，才能实现真正的“多规合一”。
06
围绕问题的规划
新的国土空间规划不是在我们熟悉的规划体系架构里加上“三区三线”，而是应当从目前“编制”为核心的体系，切换到以“审批”为核心的体系：第一步从法律上界定“自然资源”的内容和范围；第二步，从法律上界定“全民所有”与其他所有的关系；第三步，从法律上界定自然资源“产权人”的权利义务。在此基础上，围绕规划使用者的事权，确定规划编制的内容。新的规划要能解决问题，而不是制造问题；要从服务于自我定义的“公众”，转向服务于具体的“利益相关人”；要从自我标榜的“中立”，转向有明确价值取向的“保值增值”。
6.1增值的路径
借鉴过去四十年中国土地制度的成功经验，可以把“全民所有自然资源”的保值增值也分为两个阶段：第一个阶段，自然资源转化为资本，比如原始土地资源（可以从通过耕地征用获得）通过“七通一平”配套基础设施（学校、公园、治安等）转变为资产；第二阶段，资产转变为现金流，比如将资本化的土地转让给能创造最多现金流（比如税收、就业）的市场主体（企业、家庭），市场主体则通过创造各种商业模式使得现金流最大化（如图2所示）。
如果最终获得的现金流低于资源获得成本（比如征地拆迁），就可以判定该资源没有“保值”，如果资源使用没有转移给创造最多现金流的商业模式，就可以判定该资源没有实现最大的“增值”。
图2全民所有自然资源保值增值的阶段与路径
6.2编制的内容
将国土空间规划所依凭的“元规则”——自然资源保值增值，具体化为一个可以适用于所有自然资源的规划框架。国土空间应当能回答如下问题：（1）如何获得自然资源（通过法律赋权和垄断征用）；（2）如何将资源资本化（通过将原始资源加工为资产）；（3）将资产转移给创造最多现金流的商业模式（通过招拍挂）。
上述流程实际上正是“全民所有自然资源”之一——城市土地—在过去四十年保值增值的路径。年宪法赋予国家对城市土地统一行使所有者职责，使得国家得以垄断征用原始土地获得“资源”；然后通过土地金融——出让或抵押部分未来收益（房地产）获得将资源转化为资产的资本；最后通过招商引资获得就业和税收。那些能创造足够现金流维持日常公共服务的城市，就是实现了资源的保值增值；不能创造足够现金流的城市，就是没有实现资源保值增值[22]。
6.3规划的拆解
原来的规划之所以饱受诟病，很重要的一个原因，就是规划变得越来越“综合”，常常“为了换一个门把，需要重新装修整栋屋子”，城市一点变化（比如新领导上任）就要重新编制整个规划。从战略到实施，从总体到专项，一个规划往往涉及多重事权，而每一个规划的使用者都只关心规划的一个很小的局部。过去几年，对“多规合一”的简单地解释为编制上的“合”，进一步恶化了规划编制的效率——规划周期越来越长、规划经费动辄上千万甚至上亿，而指导实践的作用却越来越差。
未来的国土空间规划必须从一开始就戒掉城市规划的这一恶习。具体来看，就是按照服务对象以及服务对象面对的问题，将国土空间规划编制拆解成一个个专业独立的规划。未来的国土空间规划应当随时编制、随时更改，保持不变的“核心筒”是自然资源使用的“元规则”，是稳定的自然资源管理体系。今后的国土空间规划不应是个包罗万象的“巨型规划”，而是随时解决问题的专门规划；不是一个5年周期万规划费的综合规划，而是一个每月万元规划费的专门规划。
本地的服务型、专业化的规划机构相对外来、综合性规划机构应当承担更多的任务，占据更大的市场份额。那些和达成自然资源保值增值目标的规划内容相冲突，超出委托方事权的内容都应当彻底删除。相应地，规划报批和审批事项也应与事权严格对应。要“按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点”，，“按照谁审批、谁监管的原则，分级建立国土空间规划审查备案制度”严格限定规划编制的内容，无关审批部门事权的规划内容无需上报。只有这样，规划才能从根本上减负，才能对市场变化快速做出响应，也才能达到中央“确保规划能用、管用、好用”的要求⑦。
07
“桥”与“船”
毛泽东在《党委会的工作方法》一文中指出：“不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。”①以往城市规划的一大弊病，就是包含了太多的“愿景”，但却没有设计出实现这些“愿景”的工具。像“耕地保护红线”、“生态红线”“城市增长边界”之类画在图纸上的“线”，实际上都是一些“愿景”，真正被成功执行的几乎没有。好的国土空间规划不应当成为国家目标、政府报告的传声筒，不能用愿景呼应愿景，用口号落实口号。新的国土空间规划要设计出实现愿景的路径和方法，要“因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间”⑦。让市场机制成为事先规划目标的“桥”与“船”。
7.1非财政政策性税收国土空间规划一个可行的市场工具，就是“非财政性税收”。所谓非财政性税收，是指不以增加财政收入为目的激励性政策税收。它是通过将税收按照纳税人行为的不同，全额返还纳税主体的转移财富制度来引导市场主体的资源利用行为。目的是在不增加社会总的税收负担的条件下，实现对自然资源的保护和高效利用。例如，按照家庭用水量为单位缴纳水费，然后以家庭为单位全额返还。这样，税费的增加将让用水量大的家庭上交更多水费，用水量小的家庭获得更多税费返还，从而实现对节约用水资源行为的激励[23]。
在我国，地方政府没有设税权，如果建立起纳税人的个人返还账户（可以利用公积金、社保渠道），将非财政性政策税收设置权下放地方政府，就可以将水费的做法应用到土地、生态、空气等所有需要保护的自然资源。这个工具同“生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界”的规划结合起来，这些“线”就具有了成本属性——所有自然资源的占用都是有代价的，政策通过调节“代价”的大小，管理边界的移动，用市场的力量实现预期的规划“愿景”。
比如，按照建设用地多少收费，按照耕地多少返还；按照大气碳排放规模收费，按照税收多少返还；按照用电量收费，按照家庭人口返还电费，按照工业用地面积收费，按照上缴税收比例返还……把通过为自然资源定价，形成保护资源的市场激励非财政性税收机制的设计，做为国土空间规划编制的“标配”，可以将规划的重心从提出“过河”的愿望，转移到寻找过河的“船”和“桥”。需要指出的是，“财政”还是“非财政”税收执行的效果大不相同。欧洲这些年推动的“碳交易”之所以困难重重，就在于其碳税是财政性的，由于返还机制缺失——只有惩罚，没有激励——导致其交易成本远超政策设计者的预料[24]。
7.2自然资源定价机制
“自然资源保值增值”这一目标，远远超出以物质规划（physicalplanning）为主的城市规划体系。国土空间规划必须将自己的学科基础从建设工程设计拓展到商业模式设计，只有在特定的商业模式下，规划才能确知自然资源的使用是否保值增值。而商业模式的发现，本质就是给自然资源定价的过程，这就需要借助现代科学技术的应用[25]。
一个很好的例子，就是“无感支付”技术。年9月12日，深圳机场、中国银联、民生银行等单位联合推出“无感支付”停车缴费功能。该技术允许停车场车牌识别技术与银行卡捆绑，实现快捷支付服务。车主只需扫描
