作者系大连外国语大学国际商务学院副教授、大连外国语大学东北亚研究中心副主任，主要研究东北亚非传统安全等
国关国政外交学人第五
海外国关国政外交学人
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［关键词］网络治理城市北九州清洁环境倡议东亚环境治理
内容提要
近年来，东亚区域环境合作出现了一些特殊的治理现象，跨国城市网络合作取得了明显成效，尤其是以地方政府为合作主体的城市环境网络激励了成员的自主贡献，形成了“自下而上”的治理模式。东亚区域国家处于不同的经济发展阶段，面临的环境问题各不相同，在区域环境治理上要形成协调一致的立场确有难度。在合作实践中，环境网络提供了新的选择，化整为零地将区域环境问题本地化，松散的结构和弹性的合作方式倡导成员自愿参与、自主贡献。城市是国家环境政策的具体执行者，在环境政策方面有着相对独立的自主权，因此在环境合作中比中央政府有着更大的活动空间，能够更有创新性地解决合作难题，从而成为东亚环境治理新的增长点。本文考察了北九州清洁环境倡议网络的结构及其权力来源，分析了其治理过程，考察了城市合作的优势，旨在揭示网络、城市与东亚区域环境治理的关系。
自年里约地球峰会以来，东亚地区在环境问题上形成了众多的双边、多边以及次国家区域层面的广泛合作。尽管如此，因为尚未出现有约束力的区域治理机制，学界普遍认为该地区的环境治理尚处于初级阶段。东亚地区环境合作受制于复杂的历史和现实因素，传统路径难有突破，但近些年以城市为主要参与方的环境网络合作却取得了一定进展，其中一项重要的成果是在年，参加北九州清洁环境倡议(KitakyushuInitiativeforaCleanEnvi-ronment)的12个城市自愿制定了各自到年的环境治理目标，并从年开始接受北九州倡议的持续监督。年至今，17个城市又再次制定了～年的治理目标，涵盖了固体垃圾管理，空气质量改善、气候变化、环保意识提高以及城市环境合作等等。尽管地方政府无法像中央政府那样具有广泛的代表性，但城市实实在在的自主贡献，扎扎实实地改善了亚太地区的城市环境质量，增强了人们健康，实现了治理目标。北九州清洁环境倡议能够取得进展有两个重要因素，一是网络合作框架，二是地方政府而非中央政府成为合作主体，跨国城市环境网络成为东亚区域环境治理的实践选择之一。本文将以北九州清洁环境倡议为例梳理东亚区域环境治理的实践路径。
1跨国城市网络的含义及特点
20世纪90年代，“网络”这一概念开始进入国际关系学界，逐渐被视为全球治理的多种选择之一。网络是“多边治理结构的一种形式，连接了行为体在合作制度内外松散的相互交往。”如果至少两个行为体认识到彼此相互影响，并以某种社会关系联系在一起，为解决共同问题进行合作，网络就形成了。网络不是等级严明的制度安排，而是去权威化、多中心的开放结构，通过经常性的互动，而非正式谈判建立关系，其主要功能是传递信息，制定公共政策并从事集体行动。网络成员通过信息分享和相互说服汲取有利于本国执行和实施的外来经验因而足够灵活，能够包容国家间的差别;同时又能够制定并执行共同的标准或规则，具有足够的实质化。网络是具有创造性的制度安排。如今在全球治理中扮演重要角色的二十国集团(G20)就是没有总部、没有永久雇员甚至没有充分合法性权威的网络合作框架，但是G20通过协调人会议、财长央行行长会议和农业部长会议等将各国负责各问题领域的政府官员联系起来，形成全球治理的跨政府专家联盟;同时，G20同国际货币基金组织、世界银行等国际组织官员组成专家组和工作组，将政府官员与国际组织官员相联系，为专家和解决技术性问题指引方向。G20这种灵活的架构能够随着全球治理议题的不断丰富将不同领域的行为体囊括进合作框架，进行持续互动，形成共同认知，并能够将不同领域的问题相互连通，彼此联系，从根本上解决人类面临的共同问题。因此，G20历经8年时间，能够从应对危机的临时安排发展成为全球治理的重要平台。
跨国城市网络治理的发展同全球治理权威转移的路径相关。治理性质的不断变化导致治理的合法性和权威在地方和国家政府之间重新配置。国家权威向上转移到国际和跨国组织和机构，向下转移到城市和地区。因此在跨国网络中，城市越来越扮演重要的角色。20世纪90年代初以来，世界各地开始涌现出各种以特定治理议题为导向的跨国城市网络。目前，亚太地区专注环保议题的城市环境网络有北九州清洁环境倡议、亚洲清洁空气倡议网络(CAIAsia)和倡导地方可持续发展国际理事会(ICLEIEastAsia)等。跨国城市网络为全球治理提供了一种自下而上的治理模式，在环境治理领域发挥着独特的作用。
第一，城市是全球环境治理的基层单位，跨国城市网络使全球环境治理的层级得以完善。环境问题本身具有区域性的特点，即一定区域内面临更多共同问题的社会共同体在共享知识和共有身份的前提下，能够更好地就本地区的环境问题制定有针对性的行动战略并出台切实可行的行动方案。同时国家和全球层面的政策更多依赖于地方行动的实施。全球问题首先需要在地区层面得以践行，将宏观的目标分阶段分层次进行消化，而城市是这一过程中的重要行为体和主要推动力。城市是环境问题的制造者，也是环境治理的第一责任人，城市环境治理能力决定着全球环境治理的水平和效果，是不可或缺的治理层级。
第二，城市具有灵活的身份，既具有政府的权威，又不代表国家主权，因而更容易进行互动，形成一致的规范。很多城市在认识到自身的环境脆弱性以及在环境方面应负的重要责任之后，开始制定环境减缓策略，这种做法往往能够补充国家合作的缝隙和失败的空间。年美国小布什政府宣布退出《京都议定书》之后洛杉矶、旧金山、休斯顿、华盛顿等城市却致力于提出自身的减排目标。这些城市还结成各种合作网络并保持了制度惯性，以一种灵活的方式将更多的城市纳入合作网络之中，推动了绿色规范的扩散和集体身份的形成;年6月，特朗普宣布美国退出《巴黎协定》，但美国国内60多个城市的市长都表达了批评意见，其中，加利福尼亚州州长明确声明加州将予以抵制，并在地方政府层面推进应对气候变化。城市网络的合作惯性和形成的认知对国家参与全球环境治理提供了必要的压力和补充。
第三，作为次国家行为体，城市能够比中央政府更直接地利用地方权力来提供区域甚至是全球治理的公共产品。随着全球化的拓展，尽管国家间差异性仍然巨大，但全球城市却高度相似，加之城市没有主权代表压力，因而更容易学习和尝试他者经验。城市管辖范围有限，因而各部门的互动较为频繁，更容易彼此了解和形成相互信任，也更容易将发展目标和规划、土地使用政策、交通政策等整合起来实现环境治理目标。因此，城市相比中央政府而言具有更大的灵活性和选择空间。从另一方面说，由于城市拥有的权力和资源不及中央政府，因而在治理中需要非政府组织、企业、个人和社区团体等非国家行为体的协助，这使城市治理网络的主体更加完善。
2北九州清洁环境倡议及其治理路径
跨国城市网络在全球环境治理中始终发挥着独特的作用，本文以北九州清洁环境倡议为例说明跨国城市环境网络的治理过程。
北九州清洁环境倡议成立于年，以城市作为主要参与方，经过十多年的不断发展，目前囊括了来自19个亚洲国家的个城市。北九州清洁环境倡议有一个协调中心——全球环境政策研究院(IGES)，这一机构在联合国亚太经济与社会委员会(UNESCAP)的领导下开展秘书处的工作，旨在协调各成员间的行动。北九州倡议的合作范围包括治理空气和水污染，减少各类垃圾产出以及减少其他城市环境问题，所依托的主要项目活动包括组织主题研讨和培训、推进能力建设、实施示范项目，搜集、分析和整理成功经验并推广成功经验在网络成员中的应用。
北九州倡议至今已经完成了两个“五年计划”，在这十年中，该项目为参与网络的东亚城市提供了广阔的合作平台，促进了彼此间的相互学习。其间，环保经验、技术和理念得到了广泛而充分的交流和应用，实现了成员资源的互补和共享，其中较为成功的案例之一是泗水城市固体垃圾处理经验的传播和应用。
泗水(Surabaya)是印度尼西亚第二大城市，人口约万，通过对占城市垃圾总量50%的有机垃圾进行堆肥处理，四年内，泗水的垃圾总量减少了20%。此外堆肥肥料还应用于城市公园和主要街道的绿植，这不仅绿化了城市环境，减少了化学肥料对土地的污染，而且创造了新的工作机会。通过堆肥技术的应用，社区的卫生和健康状况得以改善，这些变化又反过来激励了市民更加积极地参与垃圾管理活动。泗水固体垃圾管理模式的成功经验主要有两点。一是很好地利用了当地和外部机构的资源和力量，对其他城市来说有着巨大的参考价值。泗水垃圾处理方式依托了泗水与北九州的友好城市关系，由北九州国际技术合作协会(KITAKitakyushuInternationalTechno－cooperativeAssociation)和泗水的地方非政府组织共同开发了适合泗水环境的堆肥技术，并动员地方非政府组织建立堆肥中心为城市居民家庭分发堆肥桶，同时吸引了当地的私人企业和地方媒体共同在社区内组织减少垃圾和清扫活动。二是制造堆肥具有巨大的经济效益，堆肥可以取代化学肥料应用于公园和城市景观绿植，减少了垃圾产出并且节约城市垃圾处理成本，这对于财力有限的地方政府来说有着不小的吸引力。
为推广泗水经验，全球环境政策研究院发挥了重要作用。促使众多城市争相仿效泗水模式的最初推动力来自于全球环境政策研究院的分析报告，报告使用了大量积极、正向的语言以及大量图表描述了堆肥技术带给泗水的改变，通过大量地图说明堆肥技术在印尼的推广情况，展示大量图片直观地反映城市居民积极使用堆肥技术以及绿色组织活动的场景。北九州清洁环境倡议的另外一份关于泗水垃圾处理的成果报告同样使用了积极、正向的语言描述了泗水的经验，比如在报告中，“可持续”(sus-tainable)一词使用了6次，“洁净”(clean)一词使用了10次，与管理(manage)同根的词使用了29次，另外，报告中还频繁使用了可回收(recycle)、潜力(po-tential)等令人产生美好联想的词汇。这些语言的使用目的在于设置一种价值导向，设定特定的话语情境，在这个情境中语言变成了一种驱动力，成为建构参与者行为和观念的工具，话语实际上在泗水模式推广的过程中构建了首推力量。全球环境政策研究院在对泗水模式的成功经验进行分析和总结后开始推进引导活动，激发亚太地区的城市等找适合本地环境治理的合适政策。
年8月，北九州倡议网络在泗水举行固体垃圾管理研讨会，共有来自20个城市和中央政府的官员参加，在网络成员中也激起热议。研讨会结束后北九州倡议网络动员日本国际协力事业团基层组织(JICAGrassroots)支持了印尼四个城市复制泗水模式。随后菲律宾的六个城市以及泰国、马来西亚、尼泊尔的城市也相继开始将泗水模式本地化。这些城市复制泗水经验的过程中，不是单纯照搬，而是对这项工作进行了创新。泗水的做法不仅在北九州倡议网络内部得以应用，还在网络外得以不断的扩展。越来越多的东亚城市开始白癜风北京哪家医院好中国白癜风治疗去哪里
